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【彩云网评】农地市场化能否成为下一个“风口”?
2017-02-13 15:38:08  来源:云南网

 
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彩云网评特约评论员 谢建东

连日来,关于今年中央“一号文件”,特别是文件中关于农村土地制度改革的报道呈现出较高热度,比如,有的媒体曾以《农村土地市场化开闸首次允许外来资本搞三产》、《一号文件鼓励社会资本“务农”》等醒目标题,就该问题进行了深度报道。

关于农村土地制度改革的问题之所以热,是因为它对农地在不触动所有权的情况下对其他权属进行了新的划分,并鼓励社会资本注入。于是,市场嗅到了商机,社会资本有了新的去处,人们看到了农村发展新的可能。

1、理论基础

在不改变农村土地所有权的情况下,文件对相应的农村土地的其他权利——承包权、经营权,进行了划分,这就意味着所有权、使用权,还有承包权是可以分离的,也就是通俗讲的“三权分置”。不同权利的背后,是相应的主体,同时对应相应的权力。

正如天则经济研究所所长盛洪所说的那样,事实上,今天的中国,农村土地制度已经发生巨大变化。即便在产权制度——农村土地集体所有制,没有变化的情况下,对土地上的其他权利进行划分,只要能够清晰地界定各项权利与义务边界,就能推动制度的进步,提高农村土地利用率和收益。

至于如何界定,那就是“合约”的问题了。于是,“三权分置”之后的农村土地,成功地实现了产权到合约转化。只要相应权利可以让渡,就可以在流转中实现农村土地的增值,农民收入的增长。即便不改变所有制,“合约的变化也可以带来深刻的变化,这一点已经由张五常教授给出令人信服的证明。”

说到资产权利界定的问题,不得不提一个已故的经济学大家——科斯。罗纳德·科斯是新制度经济学鼻祖、诺贝尔经济学获得者,他提出的交易费用、产权理论,对中国的经济改革产生了极大的影响。正是得益于科斯的理论,使人们意识到产权界定不清、权利主体缺位,是导致“公地悲剧”和资源利用效率低下的重要原因。在上世纪90年代推进的国企改革中,科斯的理论使中国的经济界达成基本共识——国企的困境在很大程度上源于产权不够明晰,从而一度推进了政企分开和管理科学化的改革。

也正是循着科斯的产权理论,农村土地制度改革向界定清晰的产权迈进,一个明显的例子是正在加速推进的确权改革。“三权分置”的新理论,不仅可以更清晰地界定相应的权利和义务,也可以推进资源的流转和合理配置。清晰的私人资产权利意味着清晰的权利义务的主体,为权利转让和获取收益打下基础。

 
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2、改革实践

如果继续往前追溯,农村土地市场化早在上个世纪九十年代就已存在。当时的沿海经济发达地区,受益于改革开放,一些农民已经不再以农业作为主要收入,于是自愿将土地经营权让给其他农民发展规模经营。这样的现象在当时的中国,可谓是开风气之先,是继小岗村“大包干”之后的又一历史性突破,被有的学者称为,农村土地制度迈出市场化具有历史意义的一步。

此后,随着经济形势的变化,农业现代化、美丽乡村建设等的推进,农村土地市场化改革的声音不断高涨。几年前,曾有全国人大代表明确提出,我国农村土地改革的根本出路在于市场化,建议对农村土地实行市场化管理,让有资金实力和有技术能力的企业和个人来经营农业、管理土地,农民则逐渐向企业转移。

去年,《人民日报》曾发表国土资源部负责人的文章称,要审慎稳妥开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,激发农村活力。有财经媒体报道,以上三项改革的试点工作自2015年启动之后,到2016年4月底,共有97宗约1277亩农村集体经营性建设用地入市,总价款达15.7亿元,折合下来大约123万元一亩。一亩地卖百万元,于是惊呼“中国农村土地涨价了”。

去年12月26日,国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,就探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益等作出部署,提出要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

根据农业部近期出台《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》,2017年将稳步开展农村土地承包权有偿退出试点,允许地方多渠道筹措资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地的补偿。推进土地经营权入股,发展农业产业化经营试点。

可以说,改革开放以来一系列的改革实践,一直在突破既有体制、观念等的束缚,寻找农村土地增值、农民增收、农业发展等的新的空间。而这些实践,也为相应理论的突破、制度的发展和完善等提供了鲜活的素材,为进一步改革发展奠定基础。

 
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3、谁将受益

有分析人士称,在城乡土地二元制背景下,多年来中国农村的土地并不值钱,而入市改革提高了农村建设用地节约集约利用水平,丰富了集体土地所有权实现形式。

此外,农地市场化之后,在外来资金、技术的带动下,农村的撂荒土地、闲置宅基地等将有可能被盘活,创造出更多的经济效益。随着农民向企业转移,相应的负担也由企业承担,农村、农业的活力也将进一步激发。

只是随着改革的进一步推进,之后的农村将不再是现在的概念,“农民种地,工人做工”的传统观念也将随之被颠覆。正如有的学者所说的那样,通过流转将农村的土地交给“能人”来经营,产生更大的经济效益。农民将只是一种职业,谁都可以有机会参与,而不是一种身份。

当然,以上这些都是远景猜测。就目前而言,为多层次多形式推进涉农资金整合,吸引更多资本投向农业农村,文件提出要推广政府和社会资本合作、实行以奖代补和贴息、鼓励地方建立风险补偿基金等多种形式的撬动措施。

此外,根据文件精神,允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。政府将积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设,如果只是涉及到旅游、养老、电商,以及加工等各类二、三产业,外来资本都可以在农村集体土地上进行投资。

如此也就意味着,在此前农民通过农村土地征用程序获得补偿收入之外,还可以通过其他形式,比如在面对社会投资的时候,农民可以通过土地使用权出资的形式入股,或着获得权利让渡的收益。对于社会资本而言,虽然投资领域有严格限制,不能开发房地产或建私人庄园会所,但毕竟开了闸。对于城市居民而言,到农村去可能成为一种新的时尚的选择,有研究者指出,“允许城市居民到农村买房,这一天迟早要到来。”

总之,盘活农村巨大存量土地,有着非常重要的意义,承载着强烈的社会期待。在《人民日报》刊发的权威解读中,相关负责人表示:“要像当年抓乡镇企业一样抓新产业新业态,使之成为新的增长点,成为农民增收新的动力源,在农村来一次新的‘异军突起’。”期待通过一系列的政策调整,农村的新产业、新业态随春天的万物一同生长,成为下一个改革红利的风口!

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责任编辑: 黄翘楚
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